近期动态

陈倩

复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生，江苏省高校“青蓝工程”青年骨干教师。

吴玉韶

复旦大学老龄研究院副院长、教授、博士生导师，中国社会福利与养老服务协会会长。

本文刊发于《中国特色社会主义研究》2024年第1期。

党的二十大提出“中国式现代化”的伟大命题和实现“国家治理现代化”的宏伟目标，并强调“实施积极应对人口老龄化国家战略，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系”。随着我国人口负增长与老年人口高速增长期的同步到来，应以健全完善当前我国养老服务体系作为积极应对人口老龄化国家战略的重要抓手。县域是推进城乡融合发展、促进基础设施和公共服务向乡村延伸的基本单位。县域养老服务体系的构建既是积极应对人口老龄化的重要一环，也是治理现代化在老龄社会基层治理中的具体映射。本文从县域多元主体协同养老服务体系构建着手，探讨国家治理现代化在老龄议题上的现实聚焦。探究县域养老服务体系构建实践中存在的困境，并以地方案例的尝试探寻实现路径的方向，提炼老龄社会多元主体协同治理的经验，助力县域养老城乡均衡发展。

一、县域养老服务体系构建的实践意义与现实难题

县域养老服务体系的构建被认为是破解养老服务体系城乡区域协调发展的切入点和关键点。县域作为基层政府的行政区域，具有较为完整的社会资源、人力资源和物质资源，同时也是农村和城市之间的重要连接点。这种特殊性质决定了县域在养老服务中扮演着至关重要的角色。“县域治理”作为我国乡村治理转型的重要方式也为农村养老服务发展提供了机遇。首先，县域统筹的视角与城乡养老服务体系协调发展的目标相契合。县域可以作为城乡养老服务体系协调发展的重要连接点，扮演起“枢纽”的角色。其次，县域领域的养老资源调配与农村养老的短板相补充。县域治理具有多层级主体联动的优势，有利于将城市养老的经验探索在农村地区进行“向下”拓展，也可将农村的养老需求“向上”输送。最后，县域养老服务在推进基层治理现代化、推动共同富裕、促进县域城乡融合发展等方面被寄予了很高的期待。

已有研究主要聚焦于地方经验的归纳总结，如重视养老方式整合的湖南汝城模式、河南西峡模式等；强调供给主体责任分配的江苏东县模式、山东省临朐模式等，这些为全国层面的县域养老推广提供了经验。然而，经过一段时间的模式运行带来的现实困境也使学术研究转向对整体性养老服务体系高质量发展的关注，如唐钧，覃可可（2020）通过对县域老年照护体系的构建思路强调对“老有所终”的关注；胡宏伟等（2022）关注县域养老中的基本养老服务均等化和空间正义理念实现。进一步，学者们将县域养老模式的探讨推演至更宽广的养老服务体系议题：多层次养老服务体系建设中的分层分类施策、养联体联动的服务网络延伸等。县域养老服务体系构建实践中仍存在着诸多难题。

（一）参与主体职责边界不清，横向协同机制缺乏

在县域养老服务体系构建过程中，多地尝试引入多元主体共同参与养老服务体系的构建，体现“一核多元”治理优势，目标是逐步形成“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的养老服务高质量发展体系（彭希哲，2022）。但在实践过程中各参与主体的角色定位、职责边界不清，对养老服务体系运行的效率和效果构成了影响。第一，政府角色转变困难，由主导地位向平等合作的观念演进面临挑战。在养老服务供给的过程中，政府有大包大揽的惯性，居民也依赖于政府采购提供的免费服务。然而，仅仅依赖政府供给难以满足不断增长的老年人对多层次品质化养老服务的需求。养老服务供给过程中社会组织、企业等多主体共同参与的模式没有理顺，各主体间的合作关系仍然处于摸索过程中，导致养老服务的有效供给仍未跟上其老龄化加深的步伐。第二，政府各职能部门之间缺乏横向协同机制。养老服务体系建设通常被归属到区县层面，但实际上涉及多个部门，而非仅限于民政部门的一个职能科室。民政部门作为主要的职能部门，在养老工作中需要与党委、政府、财政、卫健、人社、住建等多个部门进行协调沟通。部分养老服务政策的落实单由民政牵头实施难度较大，以“提升家庭照护能力”为例，政策的实施还需要各部门在协调分工、形成合力、共同推进等方面进一步探索。主体职责边界不明确和职能模糊可能导致目标整合的偏离；而不同政府职能部门间资源的分散也限制了协同合作和政策执行的一致性。在养老资源整合过程中，仍存在用地保障困难、用地性质难以转变，以及存量资源可利用余量不足等需要跨部门解决的问题。

（二）资源整合多元参与不足，协同运行机制欠缺

养老服务体系的运行机制不健全不仅限制了社区居家养老服务的提供，而且影响了养老机构在医养结合方面的资源整合。在县域的城镇地区，街道和社区的资源设施配置普遍存在部门化、条块化的情况，资源整合机制欠缺，导致居家社区养老和优质普惠服务供给依然不足。目前社区养老服务高度依赖政府购买服务和补贴，市场化服务参与程度较低。农村养老服务水平与质量更是普遍不高，老年人自身购买服务的意愿较低，由于支付能力、消费观念和文化程度等因素的限制，农村老年人对商业化养老服务的接受度有限。此外，政府购买的养老服务过于基础，只能满足最普通的养老服务需求，难以满足不同队列老年人多元化的需求，尤其是对于真正需要专业服务的失能、失智老年人，缺乏专业的居家上门服务，养老服务的个性化和专业化水平有待提高。同样，在县域地区养老机构的发展过程中，由于协同运行机制欠缺，当前医、养、康、护整合能力也尚未充分发挥。

（三）市场培育赋权不够充分，内驱动力机制不足

在养老服务市场化发展的过程中，目前存在动力机制不足、市场培育赋权不充分的问题。目前，社区养老服务供应方和养老机构的相关运营补贴惠及对象仅限于民非组织，而这些非营利性机构在涉及利润分配和上市融资等方面受到多方面的限制。这种限制不仅影响了市场力量积极参与多层次养老服务的供给，亦阻碍了品牌连锁养老企业的发展。企业内驱动力不足，也制约了优质养老服务和产品的供给。县域养老服务机构连锁化程度普遍不高，缺乏规模效应，加剧了养老产业高投资、低利润的困境，使得民间资本难以保持长期投资热情。在县域地区，区别于大城市有更丰富的客流资源，不论是社区养老服务供给还是机构发展，都更需要连锁化及规模化，否则，小型机构成本高企，更难生存亦达不到提供专业服务的标准。

（四）县域城乡资源差异明显，协同保障机制有限

协同治理的保障机制涵盖医养融合推进、数字化信息化平台建设以及养老照护人才培养等方面。首先，在数字化平台建设方面，县域地区仍处于初级阶段。尽管一些地方已推出智慧养老平台和项目，用于收集和管理老年人的基础个人信息，但更广泛的健康、福利政策和家庭资源信息整合尚不充分，制约了标准化和精细化养老服务的推广。在老年人信息收集方面，政府部门之间亦存在信息孤岛问题，难以进行全面准确的政策和规划制定。这涉及养老机构和医疗机构信息的隔离、养老服务规划和居住环境规划的脱节、护理和康复服务的断层，以及老年人个人信息的碎片化等。其次，在资源配置方面，城乡在专业养老服务资源的选择上差距较大，农村老年人更难获得优质养老资源，选择空间较为有限。当前农村驿站、日间照料中心更多是以棋牌娱乐健身活动为主，医疗资源嵌入基本没有。最后，由于养老服务市场发展不充分，县域尤其是农村专业护理人才和照护员也较为紧缺。老龄社会治理的系统性和整体性尚未形成，迫切需要优化机制，以增强“一核多元”治理共同体的资源整合能力。

二、多元主体协同治理养老服务体系构建的理论基础

老龄社会标志着社会形态的深刻变革，中国特色的养老服务则体现为对老年人全周期、全方位、全领域生活与照护服务的关注。党的二十大报告提出完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，健全城乡社区治理体系，建设社会治理共同体。养老并非单一力量可解决，应该从多元主体协同治理的视角出发，不仅需要靠政府，还需要市场、社会部门和公民等主体的共同努力，围绕共同目标，各主体相互协调配合，健全完善养老服务体系，打造共建共治共享的老龄社会治理共同体。推动养老服务体系的建设，实现主体间的平等、互动、协商与博弈，以回应老龄社会治理实践中的难题。

本文构建“多元主体协同治理养老服务体系”的理论基础源于“治理理论”和“协同学理论”。治理理论强调“多中心”，变政府的“划桨”为“掌舵”职能，并将竞争引入公共服务。“协同学”理论（Synergetics）起源于 20 世纪 70 年代赫尔曼·哈肯创立的协同学。现代协同治理理论就是指在各自利益诉求和价值目标的共同指引下，政府、社会组织、公民等多元主体通过协同合作的方式治理公共事务，最终实现利益的最大化。“多元”主体，主要是指政府、市场和社会等主体。“协同”是指上述主体间需要有机衔接，有机统一，在各自的边界内强有力地高效运行，形成多元协同的治理体系并服务于共同的目标。针对如何从实践上体现或实现多元主体协同治理的阐释散落于相关研究中，涵盖了基层社会的应用变迁、各主体的定位与职能、运行机制、困境及实践路径等主题。

第一，多元主体协同推进基层社会治理的历史演变研究。学者们主要从历史演变和理论维度系统论证多元主体协同参与基层社会治理的必要性，既是时代发展的结果，也是实现社会主义现代化的应有之义。杨敏，李明德（2022）梳理了新中国成立以来，不同时期探索基层治理的方案，并指出不同阶段转型发展的过程，证明了多元主体全时性和全程性参与基层社会治理才能最大程度满足人民群众的利益和需求。张天勇，韩璞庚（2014）梳理了多元主体协同治理格局的演变，并指出建立现代治理体系的关键在于明确划界各主体的治理范围并完善相应制度法规。

第二，多元主体协同治理的逻辑以及各主体的定位与职能的研究受到广泛关注。学者们强调，在多元主体共建基层社会治理共同体的过程中政府的经济职能及服务作用、市场的主体作用以及社会组织的协作参与作用。有关角色分工和机制设计方面，范逢春（2014）构建了政府、私人部门、第三部门、村民等多元主体的农村公共服务多元主体协同治理系统，强调在制度和执行层面推动治理主体在表达、决策、筹资、生产、评估等环节中形成合作、竞争与制衡的关系。徐畅（2022）则通过探讨城市社区垃圾分类政策执行过程，论证了公共政策执行如何通过多元主体协同以提高执行力。

第三，着眼于多元主体协同治理的运行机制、面临的困境及实践路径。多元主体协同治理的运行机制被阐释为一个协商、承诺、执行和评价的循环过程（张贤明，田玉麒，2016）。当前，协同治理主要的困境包括治理主体间共识不清晰、协同目标不一致等问题。在应对这些困境时，学界主要提出了重构主体间关系和构建机制两个方面的策略。首先，需要重构政府、市场、社会和公民间的关系（于江，魏崇辉，2015）；其次，根据不同的应用场景建构相应的路径。在乡村治理场景中，应提升主体参与能力，塑造共同利益，建设制度体系并优化治理技术（杜智民，康芳，2021）；在农村社会治理中，建立互动协作、人力保障和动力机制以构建多元主体协同治理机制（林茜，2019）。

纵观文献，关于多元主体协同治理的研究方兴未艾，为探究多元主体协同治理的实践逻辑奠定了良好的基础。一方面，现有研究多在理论概念层面强调多元主体协同治理的重要性，呈现了其应然设计情况，却较少深入探究地方多元主体协同治理的实际操作，缺乏在现实情境下对地方经验的深入研究和分析。另一方面，现有研究主要关注乡村治理和农村社会治理，少有系统探讨其在养老服务领域的应用。聚焦于老龄社会协同治理的研究仍显不足，尤其是如何从地方养老服务经验中推演出多元主体协同治理的可能路径的研究较为有限，而这也是本文尝试解决的问题。

三、案例剖析与理论研究

“中国式养老”既是一个严肃的学理命题和实践主题，也是国家话语体系和能力建设的内在要求。把握县域养老服务体系建设的进展和规律，亟须植根中国本土实践，面向扎实的调查研究，落脚于充满现实挑战和富于动态变化的本土化实践之中，只有扎根于我国各地的现实实践与养老服务治理探索的经验，才能科学总结出中国式养老服务高质量发展的规律。本文运用归纳式案例研究方法，将分析研究和建构理论融为一体，达到案例研究促进理论发展的目标。

（一）案例选择与资料来源

县域的发展可以折射出一个国家的现代化进程，县域社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。本文以江苏省 S 市 W 区和浙江省 N 市 B 区两地为调查区域，探究两地在县域养老服务体系构建方面的实践经验。两个调研区域，兼有城镇和农村的地区，且农村基数大，兼具城乡共治、人口老龄化趋势明显的特征，适宜作为城乡融合、县域多元主体治理的研究观测点。两地在养老服务体系的构建和治理方面为中国地方特色老龄化应对方案给出了一种探索，为聚焦形成本土化治理现代化方案做了有益尝试。本文基于积极应对人口老龄化的“战略观”、县域多元主体协同治理的“手段观”、养老服务高质量发展的“目标观”形成分析框架，从调研区域的探索中剖析县域多元主体协同治理养老服务体系构建的实践困境和实现路径。

（二）地方多元主体协同治理养老服务体系构建探索

1.发展县域新型“互助养老”模式，助推现代化治理进程

县域养老主要困难在农村。互助养老一直被认为是应对农村养老难题的一个重要突破口。当前，农村互助养老面临着政策缺失和资金短缺双重挑战。虽有多项政策鼓励发展，但仍缺乏对互助养老实际操作、资金支持、管理主体以及激励机制等方面的具体规范。多地面临的共通问题是囿于成本控制原因，养老服务的设施和场所提供不足，专业服务和管理人才短缺，可持续推进的基层互助组织体系欠缺。农村互助养老目前仍停留在邻里关怀、精神慰藉层面，在生活照料尤其是专业医疗保健的服务覆盖非常有限。

为解决上述难题，需要多元主体协同助推农村“互助养老”的发展，完善新乡贤合作模式，多渠道筹资，以提升基层互助组织的规范化和可持续运转能力。调研发现，江苏、浙江等地区蕴藏着丰富的乡贤资源，为乡村养老服务的发展和乡贤带动模式的建立奠定了基础。在 N 市 B 区，已探索并形成了整合式治理机制的乡贤带动模式。该地区在整合国家治理与地方自治、融合内生动力与外部资源、统筹行政嵌入与内在秩序构建，以及协调制度逻辑与精英行动这四个关键领域的基础上，建立了基于乡贤主体的能人带动模式。地方政府引导当地企业家参与养老服务机构建设，孵化实体非营利组织，依托乡贤主体作为桥梁，将政府供给责任（自上而下）和民间组织供给（自下而上）相结合，多元主体协同参与农村养老事务。在 S 市 W 区，多个镇、村立足本土资源优势和独有的文化优势，成立了多个正式的互助组织，包括乡贤理事会和村级商会等。这些互助组织在乡村治理与建设中发挥重要作用，助力乡村振兴，构建县域新型“互助养老”模式（如图 1 所示）。该模式以经济和服务互助为主要内核，通过政府支持、群众自治与社会参与，多元主体协同共建“互助养老”模式，形成了完善的制度、持续的资金供给、广泛的社会动员、农村互助服务的质量提升，进而促进县域家庭、机构、社区养老的融合发展。

图1 县域新型“互助养老”模式

 

2.搭建信息化和数字化的智慧平台，提供现代化治理红利

县域地区养老服务数字化平台的开发和配套服务普遍不够完善，响应机制过于单一，主要集中在老年人突发事件的救助上，对于多样化服务和产品的引入尚处于初级阶段。各地对于老年人信息的采集当前也属于各自为政，不同条线采集的信息缺乏协同整合，医养分离，供需也未有效对接。针对上述现实困境，在 S 市 W 区，地方政府通过搭建智慧平台，为多元主体协同治理构建信息共享体系，为现代化治理提供红利。养老服务数据平台被视为地方老龄治理的信息中枢，平台以数字化为核心，有效整合和统筹政府主管部门、社会组织、市场养老企业以及家庭等多元主体的为老服务功能和资源，为社区居家的老年人提供综合且专业的服务。调研地区通过数字化平台收集和管理老年人的基本信息、养老政策和养老服务资源相关的信息，同时实时搜集科技助老设备终端产生的动态数据，构建了以社区养老服务中心、社区和居家为基础架构的养老服务信息采集共享体系。通过一键呼叫平台提供“一键呼救援、一键呼便民、一键呼物业、一键呼健康”四大类服务，形成“乡镇—社区（村）—网格—物业—志愿者”的五级服务网络体系，并构建硬件场景化、系统一体化、触发实时化、服务生态化、模式多样化以及收益多元化的养老服务模式。通过数字化管理平台形成本地老人的动态信息数据库，同时对接社会配套服务资源，推动社会力量进行数据整合和供需对接，进行养老服务的生成与递送，具体涵盖居家健康、慢病管理、生活照料、助餐服务、助医等为老服务。智慧监管平台则由地方政府负责，对服务的购买与递送进行监督管理，推动实现养老服务的规范化、精准化发展。这一信息共享体系为多元主体共同推进养老服务供需对接提供了现代化治理红利。

3.构建县域多元主体协同治理体系，促进现代化治理落地

县域治理现代化落实到养老服务体系建设过程中，需要由上到下，将国家战略落地到地方的具体实践中去。通过对案例地区的调研发现，县域养老服务设施主要采用公建民营模式，尽管镇一级综合为老服务中心的硬件设施条件良好，但床位空置率高，入住率较低。在农村地区，日间照料中心和养老驿站等照护功能有限，医疗资源嵌入不足，目前主要承担的仍是老年日间活动中心的功能。如何利用多元主体协同治理体系整合资源，连片发展，形成规模效应是痛点也是难点。

在老龄社会基层治理现代化的过程中，街道作为基本运营服务单元，社区作为辐射点，信息化网络作为依托，扶持连片发展，是社区居家养老服务可持续发展的重要方向。以 S 市 W 区探索的“一站多点，片区运营”模式为例，通过片区运营整合专业力量，推进社区养老服务发展。“一站多点”即在一定区域内设立综合服务中心或日间照料中心作为服务的主要阵地，在承接片区服务后，以中心站点为核心，对区域内其他站点进行“1+N”管理指导。这一模式深度融合了“行政引导 + 市场运营 + 社会志愿”力量参与，有助于引进优质养老服务组织，通过区域运营形成规模优势，降低运营成本，提高专业服务的质量，并促进各区域运营组织之间的良性竞争和优势互补。案例地区逐步探索形成了政府主导，社会组织参与、市场化运作、新型“互助养老”作为补充的多元主体协同治理县域养老服务体系（如图 2 所示）。

 

图 2 县域多元主体协同治理养老服务体系图

 

四、县域多元主体协同治理养老服务体系构建的实现路径

基于多元主体协同治理理论，在地方经验探索的基础上，采用共建共治共享的社会治理思路构建养老服务体系。这不仅要求政府充分发挥其领导的作用，还需要明晰并引导社会、市场、基层、家庭、居民等多元治理主体发挥各自的优势，形成有效协同，从而实现县域多元主体协同治理养老服务体系的构建，共同参与老龄社会的治理。多元主体协同治理强调协同性，即在老龄社会治理中形成有序的治理结构，并实现相互依存、彼此啮合、共担风险的局面，以促进公共利益的实现。在体系构建过程中，多元主体共同发挥作用，政府在该模式中作为主管机构，承担政策与制度设计的责任，在服务过程中负责评估与监督；社区负责整合多方面的养老服务资源，通过社区长者照护中心与社区综合为老服务中心等实体为老年人提供服务；社会组织在此体系中充当主要的服务承接载体，凭借其专业性的优势发挥作用，并需要鼓励更多市场化的企业参与提供多层次服务。在此进程中，政府、社区、社会机构、市场以及家庭等各责任主体得以整合，构建县域治理现代化实践中的“养老共同体”。

（一）政府从引导者向监管者转变，形成横向协同共享机制

在多元主体协同治理养老服务体系构建过程中需要重构主体间关系，形成协同共享机制。首先，需要进一步发挥政府的掌舵作用，最大限度发挥党和政府总揽全局、集中力量办大事、有效平衡短期目标和中长期发展战略等制度优势，这是我国实施积极应对人口老龄化国家战略的制度基础。未来县域养老服务的高质量发展需要明晰、厘清政府在治理网络和养老服务体系建设中的定位，转变政府职能，从引导者向监管者转变，把部分职能交由市场和社会去做。目前，政府主要职能在于主导顶层设计，出台系列政策文件，推动养老基础设施全面升级，加大设施供给等方面。未来政府将逐步由引导者角色向监管者角色演变，完善养老服务管理机制。政府应通过系统性研究、梳理现有政策、措施和路径的实施效果，基于数据、指标和评估模型建立县域养老服务质量评估体系，强化监督评价和规范管理机制，以确保多元主体供给养老服务的质量和效率。随着智慧化和信息化的发展，政府应进一步尝试统筹协同横向各职能部门的功能，打破各自为政的制度壁垒，形成良好的横向协同及纠偏机制，各部门协同服务于老龄社会治理。在政府统筹下，建立不同机构或组织之间的信息共享机制，搭建县域医康养护和养老服务的数据平台，整合各部门的老龄数据信息，统筹资源形成合力，促进养老服务质量的持续优化。

（二）多元主体共同参与良性互动，建构协同治理运行机制

在协同治理的运行机制方面，为实现县域养老服务体系的全面协调和可持续发展，需要多元主体在目标一致，达成共识的基础上共同参与和良性互动。多元主体的参与有助于整合、汲取机构、社区、居家养老等方式的优点，以此弥补单一养老方式的缺陷，为县域地区的老年人提供多层次、综合化、一站式的医养服务。

第一，在顶层建构老龄社会治理共同体。在运行机制的顶层，政府需统筹协调制度、资金、技术等多方路径，与市场、社会、家庭和个人等主体共同建构社会治理共同体。在协同过程中各有其位，政府的角色包括出台系列优惠和扶持政策，覆盖规划、税收减免、土地使用、融资以及人员培训等方面，并整合医养康护等产业链资源；市场的角色是为老年群体提供多样化、个性化、专业化和差异化的服务，并逐步实现连锁化和产业化经营；家庭提供基础保护和代际互助；老年个体则作为购买者和消费者，为政府引导形成日益成熟健康的养老服务市场提供反馈。

第二，在基层打造“街道社区养老共同体”。在运行机制中，街道和社区是居家养老服务中最重要的两个层级。建议按照基层社会治理要求，以老年人需求为导向，推动街道和社区各类养老服务的政策、资源、设施、力量等要素进行整合协同，打造“街道社区养老共同体”。这有助于充分调动街道社区内多元主体的资源合力解决区域内的养老问题。例如，S 市探索的“社区+物业+养老”模式整合了社区居委会、物业企业、周边医疗机构、时间银行平台、家政服务公司等多方资源，盘活共享现有社区资源，通过物业输送养老服务直达进户。该模式增加了居家养老服务的有效供给，将原来的三级养老服务体系完善到“区、街、社、企、户”五级居家养老服务体系，在标准化服务的基础上为老年人提供个体定制服务，实现了多元主体合力打通养老服务的最后一公里，将服务送进社区居民的家中。

（三）激发市场力量作为参与主体，激活协同治理动力机制

在协同治理的动力机制中，实现养老服务的高质量发展必须依靠市场。政府理念正从保障思维向市场思维转变，养老服务的参与主体也需要从社会力量为主向市场力量为主转变。2023 年 5 月，《关于推进基本养老服务体系建设的意见》列出了 16 项国家基本养老服务清单内容，明确了政府提供基础性、普惠性养老服务的基本责任。在此之外，老年人还需要更多个性化、品质化的非基本养老服务，这部分则需要由市场和社会提供。银发经济的发展需要坚持养老服务产业化和专业化的方向，采用市场经济的方式激活市场活力，促进养老事业和产业的协同发展。在养老服务资金来源方面，目前主要依赖政府财政拨款、村集体资金和服务收费。县域养老服务社会化、长效化的筹资机制尚未建立。当前的模式是“大福利 + 小公益”，由政府主导并以公益作为补充。未来政府与社会资本的合作需要面向市场构建养老服务产业链发展的整体性思维。一方面，建立多渠道的资金筹措机制，鼓励社会组织、企事业单位提供帮扶支持、设立公益基金等方式积极参与养老服务业。另一方面，政府也可以通过公建民营、民办公助、购买服务以及多种补助贴息等方式，及时调整养老产业经费补贴政策，并加强农村养老政策倾斜，提升社会力量的投资积极性。以老年助餐为例，作为居家老年人的首要需求之一，助餐运营一直面临挑战，仅靠补助并不能维持经营。以上海、太原部分地区的探索为例，通过多方合力，成功完成了独立的老年餐厅向社区食堂的转型，实现了自我造血功能，走通了可持续的发展路径。此外，针对养老服务企业微利、运营难的现状，地方政府需通过制定、完善养老服务招投标的专门办法，进一步培育和扶持枢纽型、连锁型、专业化的居家养老服务机构发展，并加强对养老服务全过程的评估与监督，以促进养老服务的市场化发展，激活协同治理的动力机制。

（四）推进县域养老城乡均衡发展，完善协同治理保障机制

在协同治理的保障机制方面，需要多元主体协同推进医养融合发展，养老照护人才培养，促进城乡养老服务的均衡供给。各主体在自身领域内高效运作，从而整合医疗和养老服务资源，推进城乡均衡发展。

第一，推动机构医养融合发展，促进医疗护理整合协同。养老服务资源的整合与协同旨在解决养老服务资源下沉到社区层面后可能出现的重复供给和错位供给。建议有条件的养老机构按照标准内设医务室或医疗机构，并充分整合基层卫生服务中心（站）、日间照料中心等资源，以提升社区养老服务设施的医疗功能，推进县域机构医养融合的进程。同时，探索建立养老服务机构与医疗卫生机构的业务合作机制，加强定期巡诊和上门医疗服务。进一步推动农村地区医疗护理服务的整合和嵌入设置，充分发挥家庭医生的作用，为农村特殊困难群体提供上门医疗服务。优化医疗资源分配，促进社区和机构医养服务的整合，构建完善的城乡老年人医疗、护理和养老服务体系。

第二，加强人才体系建设，形成养老服务队伍培养机制。首先，盘活县域现有低龄老年人力资源，挖掘本地闲置劳动力，拓展农村养老服务照护员队伍。其次，提倡互助自助相结合的方式，发挥乡村熟人社会的优势，引导农村居民和低龄老人相互帮助，满足老年人的基础养老服务需求。此外，通过院校培养、家属培训以及多样的奖励和激励方式，增加照护队伍的人才供给。

第三，推进县域城乡融合发展，促进城乡养老服务均衡供给。从农村实际情况出发，提升改善农村养老设施的功能，创新养老服务供给方式。首先，加强基础设施建设，推动城乡养老服务设施在硬件上的均衡布局和升级，改善老年人生活环境。推动农村普通家庭适老化改造，并在各地区设立养老康复辅具租赁点。其次，在软件上补齐农村养老服务的短板，促进农村养老服务提质升级。一方面在现有养老驿站的基础上探索建设小型养老院和互助养老睦邻点，引入社会和市场力量提供专业服务。另一方面利用驿站、睦邻点等作为实体平台，与镇级社区卫生服务中心合作，提供基础健康检测、慢性病管理和中医理疗等健康服务，将医疗资源引入农村。再次，通过多元主体协同助力乡村振兴规划，推动养老服务与乡村旅游、绿色农产品开发等融合发展，促进城乡养老服务资源均衡供给。

总之，县域多元主体协同治理养老服务体系构建，是涉及多主体、多领域、多行业、多部门的基础性、长期性和系统性工程。县域养老服务体系构建的经验不是系列政策或治理工具的简单集成，而应呈现为一个动态的自洽体系。在共建共治共享范式下，老龄社会治理共同体的形成需要政府的统筹协调和政策引导、企业的市场驱动、乡贤力量的参与，以及家庭、社会组织、志愿力量、村民互动等多元主体的积极参与，这些因素共同推动了县域养老服务的高质量发展。此外，增进城乡养老服务资源配置的公平性和有效性，推动农村养老服务的提质升级，也应成为老龄政策的重要关注点。